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对监理制度改革内容的思考
【字体: 】 【 更新日期:2015-5-26 8:59:25 】 【 浏览次数: 次 】
       从1988年7月25日国家建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》算起,监理制度在我国工程建设中已经实施了26个年头。监理制度一路走来,在工程质量、进度、投资等方面发挥了重要作用,这一点是毋庸置疑的,也是任何组织和任何力量不可替代的。随着社会发展阶段和发展目标的变化,建设环境发生了改变,监理制度也在潜移默化中发生了改变,监理的现状背离了监理定位的初衷,背负的责任和工作量更被无限扩大,责、权、利变得不对等起来,结果是监理的发展走向了畸形,造成了今天“业主埋怨监理、政府埋怨监理、社会埋怨监理、监理不好干”的窘相,社会上诸如“稻草人监理”、“监工”、“帮工”等带有贬义色彩的词语成为监理人的代名词。

要想改变当前的尴尬处境,需要重新对监理制度进行顶层设计。令人欣喜的是,交通运输部在4月13日印发了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》(以下简称《意见》),其中第四部分专门对改革监理制度做了论述。笔者认为,在监理转型发展的关键当口,继续坚持监理制度不动摇,并且重新定位监理,明确责任和权利,这是非常及时,也是非常必要的。

令人欣喜的地方


  监理制度必须坚持

一直以来,关于要与不要监理的说法甚至争论,常常在耳边回响,特别是去年3月闹得沸沸扬扬的“深圳取消强制监理制度”的试点,激起业内人士的强烈反对。交通运输部此次重申“监理制度必须坚持”,并明确在发展中不断完善这项制度,更好地发挥监理作用。这是符合国务院提出的“法无规定不可为(对政府)、法无禁止皆可为(对企业)、法有规定必须为”的思路。而且从《建筑法》来看,不论是1997年11月版,还是2011年4月版,对第三十条“国家推行建筑工程监理制度”一句,未做一字改动。

  监理不再是独立第三方

《意见》明确提出监理不再是独立的第三方,这种提法是符合国际惯例的。国际咨询工程师联合会发布的最新版的《FIDIC合同条件》中第1条一般规定中,第1.1.2款第1.1.2.2雇主、1.1.2.4工程师、1.1.2.6雇主人员三个术语都明确界定“工程师是雇主的人员”,即监理不是独立的第三方。从国内监理发展历程来看,无论是1988年印发的《关于开展建设监理工作的通知》1989年4月24日印发的《公路工程施工监理暂行办法》,还是1993年12月出版的首套公路工程监理培训教材,都说的非常明确,即监理是受业主的委托,代表的是业主的利益,通过监理委托合同确定责任和权利,双方是委托与被委托的关系。我国《建筑法》第三十二条也明确指出,监理是代表建设单位实施监督。可见,无论是实施监理制度之初,还是与监理有关的法律规定,监理的定位都非常明确,之所以会有今天的“走样”怪相,很大程度上还是由于政府建设主管部门对监理制度“摇摆引起的。

  监理提供的是咨询服务

  《意见》明确了监理工作是一种咨询服务,属于项目管理的一部分。这说明了监理存在的价值就是提供专业化的咨询服务,而不是简单的现场旁站、施工单位的质量安全员之类的角色定位。

  施工单位是质量安全第一责任人

《意见》明确了施工单位是工程质量、安全的第一责任人,这一点是非常重要的,正符合《FIDIC合同条件》关于“工程师的任何检查、批准,并不解除承包人的任何责任”的国际惯例。众所周知,监理工程师依据监理合同和业主的授权为业主提供服务,因而,监理责任是业主责任主体的组成部分,而不是独立的一方责任主体,所以不能作为独立主体承担主体责任。当发生工程质量安全事故时,业主在承担相应责任后,可进一步向监理追究违约责任。可以预料,今后监理人员不用再无端背负质量安全责任的罪名,卸下了沉重的心里负担,降低了监理工作的风险,也避免了人才的频繁流失,更利于吸引高素质的人才加入行业。

  监理以质量、安全控制为主

《意见》改进了监理工作方式,以质量、安全控制为主,重点抓好程序控制、工序验收和抽检评定,减少旁站量、内业量、试验量,这将从根本上减少监理人员目前繁重的体力劳动,降低监理资料普遍存在的造假等不规范行为,有利于监理人员集中精力开展预见性监理、抓好事前控制、结果控制和项目后评价,真正使监理回归高端咨询服务属性


有些遗憾的地方


“受托方”的提法过于模糊

虽然明确了监理不再是独立的第三方,但是并没有进一步点明监理是受业主的委托,而是用了“监理单位是对委托人负责的受托方”这一新提法。笔者以为,“受托方”这一提法非常模糊,似乎在回避监理是业主一方的嫌疑。“受托”一词是《合同法》上“委托合同”中的用词,与“委托”一词是相对应的,提法中前面是“委托人”,之一对应的应该是“受托人”或者“被委托人”一词。最重要的是,这里“委托人”和“受托方”,是“雇主的人员”吗?这一点令人费解。既然是回归,与国际市场接轨,为什么不使用《FIDIC合同条件》界定的“工程师是雇主的人员”的提法呢?即工程师是雇主的人员,代表雇主依据法律法规、设计文件和合同文件,对工程质量、进度、投资等进行控制。

对业主及公路主管部门的职责定位缺乏界定  

没有明确界定业主和地方公路主管部门在监理方面的行为。实际中,业主和地方公路主管部门的行为对监理影响较大,如果干预过多或者干预不当,都会影响到监理改革内容的执行和落实,到头来,监理还是在低水平、低层次上徘徊。所以,对影响监理发展的一些关键点,有必要界定清晰。比如,建设监理项目招标,一个项目监理机构往往需要强制配备20~30名监理人员,有些项目甚至要求更多。这其中大部分人员往往执行着低级的、简单的旁站任务,充当着施工单位质量安全员的角色,这就绑住了监理的手脚,阻碍了监理的回归。再比如,一些地方公路主管部门,主动设置壁垒,外地监理企业进入当地,需要进行监理备案,而且手续繁琐,不备案的就不能参与投标。监理企业已经在交通运输部系统进行了备案,为何还要在地方被绑住手脚,进行重复备案。

当前,监理制度的顶层设计已经清晰,接下来,具体的改革配套措施也要紧紧跟上,如监理服务价格和监理人员工资待遇指导标准,总监、驻地等各级监理人员职责,交通监理职业道德准则以及《公路工程施工监理规范》的修订等。特别是监理规范的修订,要慎之又慎,因为规范是监理人员开展工作的依据,规范的科学性、准确性,将直接影响监理工作成效。

来源:《中国交通建设监理》

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